lunes, 6 de febrero de 2017

Serie de Publicaciones del Minor de Derecho Ambiental del Colegio de Jurisprudencia



PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL ECUATORIANO



Hugo Echeverría V.
Coordinador de la subespecialización en Derecho Ambiental
Colegio de Jurisprudencia USFQ




La Constitución de la República del Ecuador incorpora varios principios de derecho ambiental, entre los que destacan aquellos doctrinariamente conocidos como principios básicos de esta disciplina jurídica.
Siguiendo el planteamiento de BETANCOR[1], los principios básicos se refieren a la evitación del daño y a su reparación[2]. En este marco, los principios que se mencionan a continuación son: el principio de prevención, el de precaución; el de corrección en la fuente y el principio contaminador-pagador.

PRINCIPIOS DE EVITACIÓN
Estos principios reflejan el énfasis preventivo[3] del derecho ambiental, disciplina jurídica que prioriza la evitación del daño ambiental. El énfasis preventivo del derecho ambiental refleja la gravedad del daño ambiental, cuya reparación puede ser compleja y, en ocasiones, imposible.
Los principios de evitación se materializan a través de la evaluación de los riesgos y la determinación previa de los peligros, como instrumentos de una adecuada gestión ambiental. Estos principios son el de prevención y de precaución.

Principio de prevención
El artículo 396 de la Constitución de la República del Ecuador dispone que el Estado adopte políticas y medidas oportunas que eviten impactos ambientales negativos, cuando exista certidumbre de daño[4]. Dos elementos caracterizan este principio que, PEÑA, y otros juristas califican como ¨la piedra angular¨[5] del derecho ambiental: la certidumbre y la oportunidad.

La certidumbre se determina, entre otros medios, por un estudio de impacto ambiental, definido por la Ley de Gestión Ambiental como un estudio técnico que proporciona antecedentes para la identificación de los impactos ambientales[6] de actividades que representen riesgo ambiental. Según la Ley, estos estudios se complementan con planes de manejo que describen medidas para prevenir, controlar, mitigar y compensar alteraciones ambientales significativas.
La oportunidad se refiere al momento de la adopción de las políticas o medidas para evitar impactos ambientales negativos. Así, por ejemplo, las normas de bioseguridad para controlar la introducción de organismos exóticos a las islas Galápagos[7] establecen procedimientos de inspección de equipaje y carga, en puertos y aeropuertos, antes del embarque de pasajeros o el despacho de carga hacia la región insular[8]. Así también, la obligación del administrado de informar a la autoridad acerca de sus actividades industriales que pueden producir daño ambiental, opera antes de la ocurrencia del daño[9].

Principio de precaución
El artículo 396 de la Constitución también dispone que, en caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, el Estado adopte medidas protectoras, eficaces y oportunas, aunque no exista evidencia científica del daño. Dos elementos caracterizan este principio: la incertidumbre y la proactividad.
La Corte Constitucional para el período de transición ha señalado que la incertidumbre constituye una salvaguarda frente a la falta de certeza científica respecto al deterioro o daño ambiental o de la salud humana[10]. Según LORENZETTI, la incertidumbre científica implica la imposibilidad de evaluar el riesgo con suficiente exactitud[11]. Por eso CAFFERATTA afirma que este principio constituye un ¨cambio de la lógica jurídica clásica¨[12], porque se fundamenta en la duda y no en la certeza.
La diferencia entre el principio de precaución y el principio de prevención es la incertidumbre del daño ambiental. Esto no sólo los diferencia, sino que los caracteriza como principios distintos, aunque complementarios[13]. Es por eso que el proyecto de Código Orgánico del Ambiente señala que el principio de precaución ¨reforzará al principio de prevención¨[14].
Ante la ¨pretensión de regular la incertidumbre¨[15], la Constitución ecuatoriana exige proactividad al Estado, lo que se traduce en la adopción de medidas oportunas; pero, además, medidas protectoras y eficaces. En este sentido, la perspectiva constitucional ecuatoriana es conforme al Principio 15 de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo que llama a no postergar ¨la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente¨[16].
La Constitución prevé la aplicación de medidas de precaución para evitar la extinción de la vida silvestre[17]. De allí que el principio de precaución haya sido considerando en el Plan Nacional para la Conservación de las Tortugas Marinas, que establece pautas para orientar las acciones de protección de estas especies amenazadas de extinción[18].
De igual manera, la Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos incorpora la precaución entre sus principios rectores, enfatizando la oportunidad y eficacia de las medidas adoptadas. Específicamente, la disposición establece que la falta de certeza científica no deberá utilizarse para postergar la adopción de cualquier medida que sea eficaz para impedir la degradación ambiental[19]. Y, la Ley de Gestión Ambiental señala que el sistema único de manejo ambiental se regirá por el principio de precaución[20].
Sin duda, la aplicación del principio no es tarea fácil. BETANCOR señala que su aplicación dependerá del grado de la incerteza, de los indicios y de la importancia de los daños. Este mismo autor sostiene que el principio deberá aplicarse conforme a criterios que permitan la adopción de medidas que no sean desproporcionadas ni arbitrarias; y, que puedan ser revisadas en el tiempo, a la luz de los avances científicos[21].
Para finalizar esta sección, cabe anotar que el proyecto de Código Orgánico del Ambiente incluye los principios de evitación, enfatizando la oportunidad y eficacia de las medidas que deberán adoptarse para evitar, reducir, mitigar o cesar la afectación ambiental[22].

PRINCIPIOS DE RESTAURACIÓN
No siempre se evitan los daños ambientales, ante lo cual procede su reparación. Los principios de restauración se materializan a través de la recuperación ambiental que, según el artículo 396 de la Constitución, implica la indemnización a las personas y comunidades afectadas y la restauración (propiamente dicha) del ecosistema. Estos principios son la corrección en la fuente y el contaminador-pagador.

Principio de corrección en la fuente
El artículo 397 de la Constitución establece que, en caso de daños ambientales el Estado actúe de manera inmediata para garantizar la salud y la restauración de los ecosistemas. Esta actuación es subsidiaria, pues el Estado repetirá contra el causante del daño[23].
BETANCOR resalta que este principio exige la corrección ¨no sólo en la fuente misma, sino en el momento más inmediato al momento en el que el daño se produjo¨[24]. Este principio está contenido en la normativa ambiental secundaria aplicable a la calidad y establece la responsabilidad del sujeto de control respecto de la adopción de medidas pertinentes para corregir impactos ambientales ¨desde el origen del proceso productivo¨[25].
En cuanto al momento de la corrección, la normativa prevé la ¨notificación inmediata¨, por parte de los administrados a la autoridad, de situaciones de emergencia, accidentes o incidentes que generen afectación ambiental; así como la ejecución de acciones de contingencia pertinentes[26].
El proyecto de Código Orgánico del Ambiente recoge este principio y enfatiza la subsidiariedad de la actuación estatal, ya que la corrección en la fuente corresponde al causante del daño[27].

Principio contaminador-pagador
El artículo 396 de la Constitución señala que la responsabilidad de reparar daños ambientales corresponde a los actores de los procesos de producción, distribución, comercialización y uso de bienes o servicios. Esta responsabilidad, que es directa, abarca la prevención y la mitigación de estos daños, lo cual es conforme al Principio 16 de la Declaración de Río de Janeiro, que fomenta la internalización de los costos ambientales[28].
Cabe resaltar que la responsabilidad por daño ambiental es objetiva. Así establece la Constitución[29] y así está previsto por la Ley de Minería[30]; como también está planteado en el proyecto de Código Orgánico del Ambiente[31].
BETANCOR identifica tres interpretaciones de este principio: a) como una exigencia dirigida al contaminador para que asuma todas las consecuencias derivadas del daño ambiental; b) como un incentivo negativo, de efecto disuasivo más que reparador; y, c) como un mecanismo de internalización de costos ambientales. En tal virtud, el principio se instrumenta a través de varias instituciones jurídicas, como las indemnizaciones, las multas y los tributos. En este orden, el Código Orgánico General de Procesos[32] y la Ley de Gestión Ambiental[33] establecen reglas para el ejercicio de la acción por daño ambiental y el producido a las personas o su patrimonio como consecuencia de este daño[34]. Por su parte, la Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Recurso Agua establece multa por el vertimiento de aguas contaminadas, sin tratamiento o sustancias contaminantes, en el dominio hídrico público[35]. Y, la Ley de Fomento Ambiental y de Optimización de los Ingresos del Estado establece el impuesto ambiental a la contaminación generada por vehículos motorizados de transporte terrestre[36].
Para finalizar esta sección, cabe anotar que el proyecto de Código Orgánico del Ambiente incluye los principios de restauración, enfatizando la responsabilidad objetiva aplicable al daño ambiental y su alcance indemnizatorio y restaurativo[37].

OTROS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
La Constitución ecuatoriana también incorpora el principio de participación ciudadana ambiental, en su triple dimensión de acceso a la información, consulta pública y acceso a la justicia[38]. De igual manera, la norma suprema incorpora el principio pro natura, en virtud del cual, en caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, éstas aplicarán ¨en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza¨[39].
Estos principios serán materia de otra nota jurídica.

Profesor Hugo Echeverría
**********





[1] Betancor, Andrés. Derecho Ambiental. Madrid, La Ley - Wolters Kluwers, 2014.
[2] El autor emplea el término ¨restauración¨ para referirse a la reparación in natura y a la reparación por sustitución. Cabe aclarar que, en el ordenamiento constitucional ecuatoriano, el término ¨restauración¨ se emplea en el contexto de los derechos constitucionales de la naturaleza.
[3] Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Tomo I. Madrid, Trivium, 1991. P. 93.
[4] Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449: 20/10/2008.
[5] Peña, Mario. Derecho ambiental efectivo. San José, Universidad de Costa Rica, 2016. P.29. Recurso electrónico:
[6] Ley de Gestión Ambiental. Codificación. Registro Oficial Suplemento No. 418: 10/09/2004. Glosario de definiciones.
[7] Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos. Registro Oficial Segundo Suplemento No. 520: 11/06/2015. Artículo 85.
[8] Reglamento de Control Total de Especies Introducidas de la Provincia de Galápagos. Decreto Ejecutivo No. 3516. Registro Oficial Edición Especial No. 2: 31/03/2003. Libro VII. Título IV. Artículo 13.
[9] Ley de Gestión Ambiental. Artículo 40.
[10] Corte Constitucional para el período de transición. Segunda Sala. Resolución No. 1369-07-RA. Registro Oficial Suplemento No. 112: 27/03/2009.
[11] Lorenzetti, Ricardo. Teoría del Derecho Ambiental. Bogotá, Temis, 2011. P. 84.
[12] Cafferatta, Néstor. ¨Los principios y reglas del derecho ambiental¨. Quinto Programa Regional de Capacitación en Derecho y Políticas Ambientales. PNUMA, 2010. P. 50.
[13] Cafferatta, Néstor. ¨El principio de prevención en el derecho ambiental¨. Summa Ambiental. Tomo I. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2011. P.268.
[14] Asamblea Nacional del Ecuador. Proyecto de Código Orgánico del Ambiente. Artículo 9 numeral 7. A la fecha, el proyecto de ley ha sido aprobado por la Asamblea Nacional y remitido a la Presidencia de la República para sanción u objeción presidencial.
[15] Lorenzetti, Ricardo, op. cit. P.71.
[16] Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Principio 15.
[17] Constitución de la República del Ecuador. Artículo 73.
[18] Plan Nacional para la Conservación de las Tortugas Marinas. Acuerdo Ministerial No. 324. Registro Oficial Suplemento No. 371: 10/11/2014.
[19] Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos. Artículo 3 numeral 1.
[20] Ley de Gestión Ambiental. Artículo 19.
[21] Betancor, Andrés, op. cit. P. 281-282.
[22] Proyecto de Código Orgánico del Ambiente. Artículo 9.
[23] Constitución de la República del Ecuador. Artículo 397.
[24] Betancor, Andrés, op. cit. P. 285.
[25] Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio del Ambiente. Decreto Ejecutivo No. 3516. Registro Oficial Edición Especial No. 2: 31/03/2003. Libro VI. Artículo 2.
[26] Ibídem. Artículo 198.
[27] Proyecto de Código Orgánico del Ambiente. Artículos 9 y 10.
[28] Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Principio 16.
[29] Constitución de la República del Ecuador. Artículo 396.
[30] Ley de Minería. Registro Oficial Suplemento No. 517: 29/01/2009. Disposición General Quinta.
[31] Proyecto de Código Orgánico del Ambiente. Artículo 11.
[32] Código Orgánico General del Procesos. Registro Oficial Suplemento No. 506: 22/05/2015.
Artículos 38-40.
[33] Ley de Gestión Ambiental (codificación). Registro Oficial Suplemento No. 418: 10/09/2004.
Artículo 43.
[34] Sobre el tema, particularmente en cuanto a la acción por daño ambiental y aquella por daño civil, ver: Bedón, Rene y Francisco Játiva. ¨El sistema oral adversarial en el litigio ambiental en el Ecuador¨. Ruptura (Quito), 60 (2016). P. 349.
[35] Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Recurso Agua. Registro Oficial Segundo Suplemento No. 305: 06/08/2014. Artículos 151 literal c) numeral 9); 162 literal c).
[36] Ley de Fomento Ambiental y de Optimización de los Ingresos del Estado. Registro Oficial Suplemento No. 583: 24/11/2011. Artículo 13.
[37] Proyecto de Código Orgánico del Ambiente. Artículo 9.
[38] Constitución de la República del Ecuador. Artículos 57, 397 y 398.
[39] Ibídem. Artículo 395 numeral 4.

1 comentarios :

Blog publicado por la Universidad San Francisco de Quito USFQ bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional Licencia Creative Commons
Contenido del blog producido por el Colegio de Jurisprudencia, con el apoyo tecnológico de la Oficina de Comunicación Virtual USFQ. Diseño del blog: Bthemez

Back To Top